税收核定的性质厘定与结果应用限制——以偷税行政处罚案件类型化研究为出发点
2023-01-17

    税收核定是指税务机关依照税法的规定,确定税收债务关系的具体内容。根据我国税法精神,税收一般由纳税人主动申报,而核定只在纳税人不申报纳税或纳税申报不实等特定情况下适用。《税收征管法》第三十五条至三十七条即是明证。客观上说,税收核定并非建立在明晰的账务基础之上,也绝非是以理想的查账征收方式计量纳税人应予承担的税收债务,而是多以间接方式推算纳税人最终的应纳税额,所以难免会影响纳税人的经济利益。因为按照税法规定,应纳税额不只是税收征纳双方的共同指向,更是界定纳税人偷税以及由此而致的滞纳金、罚款甚或追究刑事责任的关键依据。鉴于应纳税额之于纳税人利益与国库收入的重要影响,税收核定结果的运用,即“税收核定效力是否仅仅用于补税,还是可作为处罚的依据,在学理上和税收执法实践中争议较大”。追根溯源,税收征管实践中,税务机关时常以税收核定结果直接作为偷税的处罚依据,而法院又出于司法尊重原则较少加以审查,以至于在税收核定场域中纳税人权益往往处于高风险状态,税务执法亦时常遭受纳税人诟病。因为税务行政处罚终归是一种行政处罚,既为行政处罚,就当恪守“设定和实施行政处罚必须以事实为依据”这一基本原则。倘若税务机关一刀切地对缺少直接性证据、源于核定的应纳税额实施处罚,难免给人以存在背离行政处罚的基本法理和现行法规定之嫌疑。由此看来,如何看待税收核定,怎样运用税收核定结果,既关乎纳税人利益与国库利益的衡平,也关系税法与行政法的衔接,还关系偷税行为在税务行政处罚程序和税务行政诉讼程序中的认定,甚或还直接影响税务机关的执法安全,可谓是兼具税法理论与实践的价值议题。鉴于此,本文从税收核定及其结果的司法适用出发,论证税收核定的本质属性,阐述应纳税额在税收征管和税务行政处罚中的不同角色与定位,意图说明单纯的税收核定可以作为税收征管中应纳税额的来源,但不宜径直作为税务行政处罚中应纳税额的依据。

    一、税收核定结果能否作为处罚依据:司法机关的不同做法

    司法实践中,直接将税务机关在税款征收程序中核定的应纳税额作为偷税行政处罚程序中少缴应纳税款之依据的判决不在少数。笔者检索并筛选出20个与税收核定和偷税行政处罚相关的税务行政诉讼案例,从中一窥税收核定适用于行政处罚程序的司法实践。法院对于偷税行政处罚中税收核定的审查方式和主要立场,大致可以区分为以下三种。

    一是直接采信税收核定结果。即司法机关不对税务机关的税收核定结果进行审查而径行采纳,共检索到6个相关案例。在此类案件中,部分原告对税务机关的税收核定方法或结果提出了质疑,但法院在裁判理由部分均忽略对税收核定进行审查,认可税务机关的处理。例如,在河南舒莱卫生用品有限公司、河南省许昌市国家税务局稽查局税务行政管理案中,一审法院仅采纳税务机关意见,认定原告“账目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全,难以查账”而未展开说理;二审法院同样直接认可国家税务总局许昌市税务局稽查局(原许昌市国家税务局稽查局)的核定结论,认定原告少缴的税款。更为明显的是,在新宾满族自治县亿源房地产开发有限责任公司、国家税务总局抚顺市税务局第一稽查局税务行政管理案中,尽管原告两次对税务机关的税收核定结论提出异议,且明确提出应纳税额不明将导致偷税行为的结果要件不成立,但法院仍以纳税人“未在法定期限内申报纳税,其中5套房产计税依据明显偏低,又无正当理由”即断定税务机关认定纳税人偷税“事实是清楚的”,未对税收核定方式及结果进行审查。

    二是税收核定的形式审查。即仅对税务机关的税收核定权予以论证,但对核定结果及其运用不作实质审查,共检索有8个相关案例。在此类案件中,法官援引《税收征管法》第三十五条和第三十七条论证税务机关有权对纳税人的应纳税额实施核定,但并未说明税务机关的核定方法是否合理、核定结果是否可靠,也未说明税收征管中的税收核定结果对偷税行为判断的关键意义。在北京康拓科技有限公司与国家税务总局北京市税务局第三稽查局税务行政纠纷案中,法院虽然指出行政处罚“必须以事实为依据”,并援引《税收征管法》第三十五条第一款第(四)项规定说明稽查局实施核定征收并无不当,但对于稽查局核定方式是否正确、核定结果是否准确并未审查,而是直接采纳稽查局根据《税收征管法实施细则》第四十七条第一款第(二)项的规定核定出的增值税应纳税额。这反映出法院在类似案件的审理过程中所持的消极审查立场和对税务机关结论的过度信任。

    三是税收核定的实质审查。即法院不仅审查税务机关是否有权进行核定,同时针对税务机关据以征税的税收核定结果的产生方式,对税收核定的合理性进行实质审查,进而判断税款征收程序中的核定结果可否运用于偷税行政处罚,共检索有6个相关案例。在焦作市新发展房地产开发有限公司与国家税务总局焦作市税务局稽查局、国家税务总局焦作市税务局税务行政管理纠纷案中,法院不仅清晰地指出原告以非货币形式取得的收入应当以公允价值核定收入,而且指出稽查局的核定方法符合法定确认收入的方法和顺序,并简要列明核定所依据的销售明细表等证据。可见,尽管应纳税额由核定产生,但其结论并非直接来自税款征收程序,而是经过法院审查认可的。

    综上所述,不同法院对于税务机关运用税收核定结果予以税务行政处罚的审查方式和所展示出的基准立场并未形成共识。虽有少数法院不仅对税收核定行为及其结果进行实质审查,而且对税收核定结果与税务行政处罚之间的关联性进行实质审查,但司法审查税收核定结果运用的风尚远未形成。此种结果虽可由司法尊重原则给予解释,但终究与纳税人的期待相去甚远。况且,法院对行政机关专业认定一般应给予尊重,主要缘由在于行政机关固有的专业技术判断优势、不确定法律概念具体化中的裁量以及行政诉讼司法谦抑原则的内在要求。法院对行政机关专业认定的必要审查,既有比较法上的经验,也与我国国家权力之间的分工及行政诉讼制度的目的息息相关。从司法审查技术策略上看,行政专业认定是否合乎程序正当要求、是否明显不合常理、是否构成滥用职权是三种基本标准,法院在此过程中应当把握好必要尊重和有限矫正之间的平衡。因此,一方面,有必要形成司法实质审查税收核定及其结果运用的制度氛围;另一方面,更要深切探求税收核定的“事物本质”。这绝非只是基于纳税人权利保护的需要,更是确保税务机关合法、合理行政的诉求。

    二、税收核定的“事物本质”:推定课税与惩罚性评价

    (一)推定课税:税收核定的本质属性

    税收核定不为《税收征管法》所独有,现行税种法中也频频出现税收核定规则。以是否具有税收核定规则为标准,税种法中的税收核定规则分布大致呈现如下规律:以价格为计税依据的税种中具有税收核定规则,如车辆购置税以购进车辆计税价格为计税依据;而不以价格为计税依据的税种则不具有税收核定规则,如船舶吨税以船舶净吨位和吨税执照期限征收。有学者指出,以“计税依据明显偏低”为由赋予税务机关核定权的规定几乎在每个从价计征的税种中都有。但也不乏例外:烟叶税从价计征,但不存在税收核定规则;环境保护税以污染当量为计税依据,却存在税收核定规则。

    此种例外现象无异于从另一个面向上揭示了税收核定的真正功能。烟叶税虽然从价计征,但由于烟叶依据国家规定的标准统一收购,其价格清晰明确,因此无须设计税收核定条款;环境保护税虽并非从价计征,但其计税依据需经由监测数据方能呈现,存在难以查实的可能,因此需要设计税收核定条款。考察其他不具有税收核定规则的税种,无论是车船税还是耕地占用税,其计税依据均属客观而较少存在测算的困难。综合烟叶税与环境保护税在税收核定规则设置上的差异,税收核定的功能逐渐清晰。法律之所以赋予税务机关核定权力,是因为依赖于计量规则的计税依据可能无法通过直接方式得到证明,因此不得不以其他间接测算方式或参考同类情形予以确定。基于此,税收核定的功能,即是为税务机关在以直接证据难以查实计税基础或查实难度过大的情形下,提供一条确定应纳税额的路径,即推定课税。

    简言之,税收核定以计税依据无法直接确定为前提,其本质属性即为推定课税。所谓推定,是指根据事实之间的常态联系,当某一事实存在时,推引另一不明事实存在。推定课税指非基于直接证据,而是基于间接证据确定应纳税额的方法。考量《税收征管法》第三十五条至第三十七条规定,我国税收核定并不以纳税人违反协力义务为前提,因此,所谓广义的推定课税概念更为精确:“凡是因为事件之性质,必须以间接资料代替直接资料,将租税客体数量化计算为课税基础者”为推定课税。

    (二)税收核定的惩罚性评价

    1.税收核定的真实程度及其惩罚性。在纳税人未违反协力义务,因其他原因无法获得直接纳税资料或其纳税资料被认为不可靠,从而应当核定其计税依据及应纳税额时,税务机关应当秉承实质课税原则之精神,尽可能准确评估纳税人各项经济活动,力图接近纳税人真实的纳税义务。此时税务机关无法获取可靠的纳税资料,其原因不可归责于纳税人,若不遵循法律规定之合理方式核定纳税义务,将极大侵害纳税人的经济权利,破坏税法的安定性和可预测性。因此,此类情形下,税收核定之结果趋向于实质课税原则。

    然而,在纳税人违反法律规定的协力义务,如设置账簿、办理税务登记、提供纳税资料等,致使税务机关无法依据直接资料计算纳税人应纳税额的情况下,税务机关可采用税收核定方式,参考该纳税人间接资料或同类型纳税人之计税依据,推定该纳税人最有可能之计税依据和应纳税额。此时,税收核定不但因其推定之方式而与真实情况相偏离,更因为税务机关在纳税人违反协力义务的情形下采取的裁量倾向,从而与实质课税产生落差。另外,《税收征管法》所设定的如税务登记、设置帐簿以及纳税申报等纳税人协力义务均有赖于会计专业技术支持,为此需负担一定成本。如果纳税人因其不履行法律设定之义务,免予承担此项成本,却经由税务机关核定获得公正裁量,其应纳税额与一般相比并无偏差甚至可能偏低,则纳税人将节省与此项义务相关的支出,获得较其他人更为优势的地位。因此,虽然税收核定原则上以寻求纳税人可靠之应纳税额为指引,唯在纳税人违反协力义务时,为避免纳税人反而由此获得税捐利益,税务机关可能在推定的合法限度内,从高适用并计征税收,这是学理所允许的。进言之,相对于税法遵从度高的纳税人,核定征收应当带有惩罚性,这样方能对税法遵从度不高的纳税人具有威慑力。因此,在纳税人违反协力义务场合,税收核定的结果较其他情形下之核定,趋向于偏离实质课税原则,与真实的纳税义务偏差更大。

    2.税收核定与行政处罚的惩罚性冲突。《行政处罚法》第二十九条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”除此以外,《行政处罚法》关于行政处罚法定、处罚与教育相结合原则等规定都从各自角度体现了一事不再罚原则的精神。一般认为,一事不再罚原则的目的在于防止对违法行为人的重复处罚,是过罚相当原则的体现,在保证法律的可预期性的同时也符合比例原则的要求。但对于何为“再罚”,学理上存在争议。一个共识性的结论是,对于同一行为予以不同性质的处罚不违反一事不再罚原则,这是由于同一行为在不同法律关系中存在多重违法性。例如,普遍观点认为应当允许不同种类的行政处罚措施与刑罚措施并存,仅在同种类处罚中予以限制,称为“有限的一事不再罚原则”。

    客观上说,税款征收程序和偷税行政处罚程序中均存在惩罚性规定是合理的。在税款征收程序中,税务机关应当防范纳税人借税收核定程序反而获得较遵守义务的纳税人更为优待的地位,因此在税收核定的结果上可能会予以不利的考虑。在偷税行政处罚程序中,对于采取偷税行为且达成不缴、少缴税款后果的纳税人,法律更应当予以否定性评价,且其受到的惩罚应当与其过错,即不缴、少缴税款的后果相当。因此,对于实施偷税行为的纳税人,应根据其不缴、少缴税款的程度具体判断其过错程度,并根据其过错程度予以相应处罚。

    只是引入一事不再罚原则考察,则两种惩罚性措施不宜叠加使用的结论不言而喻。在偷税行政处罚中,应当考虑到税收核定的结论已经存在惩罚性。如果直接将本就偏高的税收核定结果作为判断纳税人不缴、少缴税款的依据,又根据纳税人的过错程度再次予以惩罚,则无疑将放大纳税人违反协力义务的违法过错程度,进而对纳税人施以过高的行政处罚,产生过罚不相当的现象。此种惩罚性措施的叠加传导违背了一事不再罚原则,相当于对纳税人同一性质的违法事实在行政处罚程序中予以两次评价,导致最终的处罚结果显著偏高,因而过分侵害了纳税人的权益。若然如此,则显然违反一事不再罚根植的“避免对当事人的违法行为作过度评价”之目的。因此,在税务行政处罚场域计算纳税人不缴、少缴税款的具体金额时,不宜直接适用税款征收程序中税收核定所产生的应纳税额结果。

    三、税收核定中应纳税额的应然定性与应用限制

    税收核定作为推定课税的重要手段和方法,不再拘泥于法定的形式要件,特别是法定的计税依据及其取得途径与方法,而是从经济业务的实际情况出发,在综合考虑其他相关因素的基础上,凭借可以观察到的线索、可以搜集到的零星资料、可以参考推测的基本数据等对应纳税额进行推定。换言之,税收核定而致的应纳税额并非“通过正常的、规范的查账手段”而得出的。这种结果带有极大的任意性、不确定性和不可预期性,既与税收法定原则存在冲突,又对纳税人财产权构成潜在威胁,还可能滋生腐败,造成课税不公。要想运用好税收核定结果,就有必要认清税收核定场域中应纳税额的生成机理,进一步厘清应纳税额的性质。

    (一)税收构成与税收核定而致的应纳税额性质不同

    一般情况下,税收构成要件满足时,税收债权债务即刻发生。与之相应,纳税人应予给付的应纳税额也实然生成。但在应纳税额未知的情况下,纳税人同样具有纳税义务之现象也非罕见。典型即为《个人所得税法》中的预扣预缴制度。对于居民纳税人,根据《个人所得税法》,原则上应按年计征个人所得税,但有扣缴义务人的情况下应当实施预扣预缴,并于次年规定时间内办理汇算清缴。传统平面化的税收债务关系理论无法解释此类预扣预缴制度,因为税收之债的关键要素,即计税依据,尚不具体明确,因此,税收债务因欠缺要素而并不能正常成立。或因如此,借鉴刑法中有关犯罪构成的阶层论模型,认为税收构成同样具有阶层性是值得探索的方向。税收作为法定之金钱债务,其构成必然存在定量要求,但税收债务关系理论仅适用于税收法律关系之定性,而应纳税额的计量尚需计税依据与税率等定量要素予以配合。换言之,构成要件并非概念与范畴的起点,在其之上还应有一级概念与范畴。

    具体而言,税收债务之要素需“成立”,但应纳税额在适用时并非“成立”即可,而是需经过计算方得以充实。由此,将税收构成要件厘定为定性与计量两大阶层无疑是切合应纳税额的计量机理的。因为税收主体、税收客体及其归属等定性要素构成定性阶层,并决定税收构成的质,明确应当对何主体课征何种税收;而计税依据和税率等定量要素构成计量阶层,决定所课征税收的具体金额,即应纳税额。前者依据税法规定,回答税种基于何种法律事实、在何种情形下存在应当课税的税收客体,解决课税与否的问题;后者则在前者基础上,生发出定量的需求,依据税收定量公式描述并量化应纳税额。在税率确定的前提下,计税依据与应纳税额直接联系,应纳税额是计量阶层的最终结果,而非定性阶层的必备要素。可见,应纳税额虽非通说的税收构成要素,但其的确具有重要的税收构成价值,可谓是计税依据与税率等计量要素合力的法定结果。进入税收核定场域后,因正常计量应纳税额的计税依据要素“失灵”,所以即便导出了应纳税额这一定量结果也不是税收构成机理运转的产物,而只是一个“估值”而已。

    (二)应纳税额的应用限制:基于税收核定与处罚的不同逻辑

    虽然税收构成与应受行政处罚行为构成均可采用阶层化理论,但应纳税额在其中承担的功能并不相同。偷税行为的行政处罚规定于《税收征管法》第六十三条中:“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证,或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入,或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报,不缴或者少缴应纳税款的,是偷税。”其中,法律规则设定的偷税违法行为形式上的构成要件有三类:“伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证”“在帐簿上多列支出或者不列、少列收入”“经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报”。此三类行为模式对应《税收征管法》第三十五条第(三)项、第(四)项与第(五)项。据此,在纳税人之行为符合该三项之规定且税务机关并未取得证明计税依据的直接证据时,税务机关须采用税收核定方式确定纳税人应纳税额并据以征收税款。

    但是,行为符合法律规定的偷税行为要素,并不当然构成偷税,因为《税收征管法》第六十三条仍有关于偷税结果要素的规定,即不缴或者少缴应纳税款。危害结果为应受行政处罚行为的必备要件,可以实现行政处罚主客观相统一的立场,反之则有主观归责的嫌疑。就偷税行为而言,法律明确规定其行为必须达至不缴或者少缴税款的结果,如果纳税人违反法律规定的协力义务,但没有产生不缴或者少缴税款的结果,则其行为不能被认定为偷税。另外,《税收征管法》第六十三条规定的税务行政处罚内容也依据不缴或者少缴税款确定。对于纳税人的偷税行为,税务机关除追缴税款和滞纳金外,还应根据不缴或者少缴税款金额处以罚款。进言之,《税收征管法》第六十条具体规定了不履行税务登记、账簿保存、安装税控装置等违反协力义务行为的行政处罚,但此种行政处罚不仅不以不缴或者少缴税款为结果要件,其处罚内容也仅根据情节裁量,而与不缴或者少缴税款无关。从体系解释角度,偷税行为与单纯违反协力义务行为的区别即在于是否构成不缴或者少缴税款的结果。因此,不缴或者少缴税款之结果对纳税人偷税行为具有重要的构成功能,进而使计税依据和应纳税额的明确成为判断偷税行为是否成立的关键。

    在税收构成中,应纳税额具有计量功能而无定性功能。因此,在纳税义务成立而应纳税额不明的情况下,税务机关有证明该应纳税额的压力。与税收构成中的角色不同,计税依据以及应纳税额在行政处罚中具有定性功能。这意味着如果税务机关不能证明纳税人确有少缴或不缴应纳税款的事实,则偷税行为的该当性判断即不成立,不能对纳税人以偷税行为实施行政处罚。然而,此时的应纳税额不明并不苛求税务机关必须证明,在纳税人诚实推定原则下,税务机关并没有证明纳税人少缴税款的压力,如果不能证明少缴税款这一结果时,仅可能以纳税人违反协力义务予以处罚而已。

    (三)应纳税额的应用限制:基于税收核定与处罚不同的证明标准

    由于行政机关行为的多样性、证明难度差异以及行政程序的多样化,学术界对于行政诉讼证明标准的问题各持己见,仅在行政诉讼证明标准需要多样化这一问题上,达成了难得的一致性。具有一定共识的观点是,对于影响行政相对人人身权利、财产权利等的行政行为,在诉讼程序中应当将其合法性证明到较一般更高的程度,直至“排除合理怀疑”。在偷税行政处罚的证明中,由于纳税人同样被推定为不应受到处罚,税务机关需要付出更多证明的努力方能确定其处罚行为合法,此时对于应纳税额的证明应当上升到“排除合理怀疑”标准。但是基于应纳税额在不同法律事实构成中的不同地位,对于应纳税额的证明标准存在差异。在“证据法”上,定性与定量的证明标准往往是不同的,这是诉讼不断推进过程中法官的自由心证逐渐明确的结果。在刑事诉讼中,保护被告方的无罪推定是一种稳定性很强的推定,公诉方若要推翻这一推定,必须将被告人有罪这一事实证明到最高,即“排除合理怀疑”的程度,此为刑事诉讼中定罪环节的证明标准。但在法院对被告人犯罪事实作出肯定评价后,量刑环节将决定刑罚的种类与幅度,此时被告人的无罪推定被驳斥而不再发生效力。对于不属于犯罪事实的量刑情节,受自由证明理念的影响,公诉方并不需要证明到最高的程度,而最多达到优势证据的程度即可。

    类似观点在具备定性与计量二阶层的税收构成中同样适用。在税收债务要件成立后,税收构成自然进入计量阶层。因而在纳税人违反税法所规定的协力义务而致记录应税事实的证据不能反映准确的计税依据时,或纳税人之私法事实与税法所追求之经济事实存在差异,导致直接证据所反映的计税依据并非为税法认可的计税依据时,依税法一般规定无法计算应纳税额。此时,税务机关落入定性与定量的间隙中进退维谷,在诉讼法上表现为:税务机关可以依据直接证据证明纳税人应当纳税,却无法依据直接证据回答纳税人应当缴纳多少税款。若直接判定纳税人并无纳税义务,违反税收法定原则;而任意确定应纳税额,又因缺少直接证据难以符合税务行政诉讼的证明标准,是为税务机关任意课税,同样违反税收法定原则。此类情形甚为常见,以至于税法不得不作出妥协,允许在特定情形下,税务机关得以证明力较直接证据更弱的间接证据证明纳税人的计税依据并进而计算应纳税额。总而言之,税收核定是计量手段有限情况下税收法定原则对税收效率原则的妥协。

    因此,税收征管中,在当事人据以证明计税依据的证据缺失或不能真实反映经济实质的情况下,税务机关须以税收核定方式,采用间接证据证明纳税人的应纳税额,完成其就纳税人税收义务定量要件的举证责任。但税收核定所产生的结论与行政处罚的证明标准尚有差距,径直以税款征收程序中的核定结果作为行政处罚的证据难以符合法律对行政机关“必须查明事实”的要求。

    四、余 论

    税收核定作为一种税法场域广泛存在的制度设计,具有显著的推定课税之本质和较强的惩罚之属性,其犹如一把“双刃剑”,在防止税款流失,提高征收效率,保证税负公平、合理的同时,也给滥用征税权力或权力寻租开启了方便之门。正因如此,完善税收核定的适用方式和条件、健全核定程序、合理分配举证责任、明确核定法律效力,之于纳税人权益保障与税务机关执法风险防范都堪为关键。相较于核定适用方式和条件、核定程序与举证责任分配,税收核定结果的应用远未形成共识。理论与实践的争论核心在于税收核定结果能否应用于税务行政处罚。因此,要想在税务执法风险越来越高、纳税人权利意识日益高涨的当今社会最大限度、最为安全地合规应用税收核定结果,发挥税收核定的制度功效,一方面,要明确税收核定的推定课税本质,正视和警惕税收核定天然的惩罚性属性。另一方面,要厘清税收构成理论正常运作而致的应纳税额与税收核定而致的应纳税额所具有的不同性质,进而从税收核定与税务行政处罚不同的行为逻辑、税收核定与税务行政处罚不同的证明标准二元维度限定税收核定结果的应用范围,即将其限定为课税依据,而不宜将其扩大至税务行政处罚,甚或界定偷税与否的依据。唯有如此,税收核定才能既成为税务机关应对纳税人不申报纳税或申报纳税不实等特定情况下守护国库利益的“天然利器”,又成为纳税人利益的“守护神”,最终成为国库利益与纳税人利益的“衡平器”,与税务机关合法行政、合理执法的“监测仪”。

    (本文为节选,原文刊发于《税务研究》2023年第1期。叶金育,润晟泽.税收核定的性质厘定与结果应用限制:以偷税行政处罚案件类型化研究为出发点[J].税务研究,2023(1):77-84.)

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