数字化转型背景下优化我国税收征管质效的思考
2022-06-30

    数字技术的蓬勃发展给人类社会带来了新的变革,一定程度上加速了税收征管现代化的进程。在数字技术驱动商业模式更新换代的背景下,各国政府亦在思考如何利用数字技术提升政府工作效率、营造良好的营商环境。2021年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》(以下简称《意见》),其中关于全面推进税收征管数字化升级和智能化改造的内容与经济合作与发展组织(OECD)税收征管3.0理念不谋而合,为全面提升我国税收征管质效指明了方向。在数字化驱动税收征管实现跨越式变革的道路上,我国税务机关应不断优化现有征管流程,努力实现“以数治税”带动纳税人“协同遵从”。


    一、税收征管数字化转型的理念和发展历程
    数字化转型不仅将改变企业业务流程和发展战略,还将对税务机关在政府治理中的角色定位产生深远影响。税收征管流程的根本性变革不仅将提供更加便捷的纳税服务体验,更将使税务机关成为数字信息交汇的桥梁与平台。为了改善纳税遵从并提升征管质效,各国税务机关已经开始行动,并依托OECD等国际组织开展一系列税收合作,推动税收征管数字化转型深入发展。
    1.税收征管质效概述。税收征管质效主要指税收征管的质量和效率。其中税收征管质量有两个方面的含义:一是税收数据的质量,对税收数据的高质量采集、分析、管理是征管质量的内在要求;二是提供纳税服务的质量,即最大限度满足纳税人在纳税过程中的需求。而税收征管效率也包含两个层面的含义:一是税收征纳的过程耗费最小的成本,亦被称作行政效率;二是征税行为促进了市场经济运行的效率,带来的不利影响最低,即经济效率。数字化的建设、应用和发展水平将很大程度上影响并决定税收征管的质量和效率,成为衡量税收征管质效的重要指标。
    2.税收征管数字化转型实质。经过多年发展,“数字化”被定义为利用数字技术改变商业模式进而取得收入并创造价值的过程。与企业向数字化转型的过程相似,数字化对于税务机关的影响长久而深远。除却工作方式和征管模式的转变,数字技术将更加细致地嵌入税收征管各项流程,通过大数据分析有效识别税收遵从风险,同时探索提升外部第三方合作,力争在保护税基的前提下应对多种新兴经济业态带来的挑战。OECD发布的《税收征管2019》指出,得益于税收征管数字化涉及的领域和税收征管数据的抓取更加全面,税收征管的实质正逐步演变为系统性遵从管理,这将从根本上有利于节省税收征纳成本、降低涉税风险。
    3.国际视角下的数字化转型发展历程。近年来,OECD相继发布了《G20数字转型的关键问题》(2017)、《衡量数字变革:未来路线图》(2019)、《数字化综合政策框架》(2020)等研究报告,针对数字化转型提出了一系列政策主张。作为一项系统性工程,数字化转型涉及经济社会发展诸多领域。为确保政策一致性,OECD主张建立综合政策框架,包括访问、使用、创新、就业、社会、信任和市场开放七个方面。OECD强调,国家数字化战略应阐明数字化转型有助于实现包容性增长、提高人民福祉、推动可持续发展的愿景,并与现存国家战略协调。为提高财政支出的质量、合法性和有效性,OECD强调应对新战略进行监测和评估。普华永道和世界银行联合发布的《纳税2020》报告显示,过去一年,全球税收的收入和结构保持不变,但税收的申报和缴纳变得更加简便了,纳税人的遵从负担也随之降低,这得益于税收征管领域数字化应用的发展。而根据OECD发布的《税收征管2021》报告,全球各国税务机关正投入大量资源开发电子服务和数字解决方案,并试图抓住机会跟踪数字化转型进程,目标是改善服务、减轻税负并提高税收遵从。随着各国政府在新冠肺炎疫情期间推出数千项紧急税收措施,税务机关提供数字服务的力度远超以往,对数字化转型起到了至关重要的作用。电子申报与缴税方面,根据世界银行发布的《全球营商环境报告》,在2006年只有43个经济体拥有网上报税和纳税系统,15年后这一数字达到106。集成化的税收门户网站是重要的数字化征管和服务措施,为纳税人提供集成化的功能体验,而使用社交媒体与纳税人沟通已经成为全球趋势。
    4.我国税务机关的数字化实践探索。近年来,我国税务机关大幅提升数字技术的使用水平。为推动税收征管工作与互联网创新技术成果的融合,2015年国家税务总局制定了《“互联网+税务”行动计划》,鼓励各级税务机关通过拓展信息化应用领域,推动效率提升和管理变革。在鼓励纳税人自觉遵从和运营更加科学高效的分析工具来识别涉税风险等方面,数字化对提升税收征管质效起到了重要作用。特别是在新冠肺炎疫情期间,数字化实践使得税务机关在应对外部冲击时具有更强的稳健性和弹性。各级税务机关通过数字渠道不间断宣传最新税收政策、协助提供政府支持,并以“非接触式”服务帮助纳税人处理各项业务,税收征管工作质效和纳税人满意度都得到了较大提升。
    中国信息通信研究院2021年4月发布的《中国数字经济发展白皮书》显示,2020年,中国数字经济规模达39.2万亿元(约合6.1万亿美元),在国内生产总值(GDP)中的占比为38.6%,成为全球第二大数字经济体。经济的数字化给税收管理带来了更高难度挑战的同时,也带来了更为难得的机遇。《意见》的出台对我国全面推进税收征管数字化转型、实现征管模式变革起到了提纲挈领的作用。各级税务机关应当依托云平台,以算法为引擎,充分运用大数据、云计算、人工智能等技术,打通部门间、前后台之间,以及线上线下的各种壁垒,实现技术应用与税收征管一体化推进以及相互适配;将大数据和人工智能融入税务执法、服务和监管的全过程,打造高集成、高安全性、高应用效能的税收征管数字化系统平台,实现税收征管数字化转型。

    二、当前全球税收数字化管理面临的挑战
    颠覆性的科技发展成果正在深刻改变着全球经济发展的进程。相对于数字经济运营模式的迅速拓展,各国税务机关普遍缺乏与之相对的准备措施,造成税收政策不确定性急剧增加。尽管少数发达国家已将新技术的应用列入税务审计和执法计划中,并聘请数据专家对税务人员展开培训,然而现有的数字化计划仍然无法与数字经济的发展程度相匹配。
    (一)当前税收征管“电子化管理”的缺陷
    根据OECD发布的《税收征管3.0:税收征管的数字化转型》(以下简称《税收征管3.0》),税收征管1.0时代的税收征管过程主要基于纸质材料和手动流程;税收征管2.0时代的税务机关为提升效率,通过加强与其他政府部门、私营企业及国际同行合作,在税收征管1.0基础上引入数字化数据和分析工具,即“电子化管理”。尽管税收征管2.0使纳税人和税务机关普遍受益,但仍存在显著的内在缺陷。这些缺陷难以通过税收征管2.0自身的完善加以克服,在经济数字化发展背景下就更为捉襟见肘,具体表现在以下几个方面。
    1.经济数字化使税务机关获取和使用涉税信息的难度增加。首先,工作模式变革使得税务机关获取和使用涉税信息的难度增加。例如,共享经济和零工经济的涌现使一些人放弃由雇主支付工资并代扣代缴个人所得税的工作,选择从事自雇职业。假如税收征管系统不能实现信息有效整合,纳税人不遵从的风险将显著增加。其次,商业模式变革使税务机关获取和使用涉税信息的难度增加。例如,数字经济时代,跨国企业无须设立应税实体便可取得经营利润。尽管国际社会正在努力推动数字经济税收规则变革,但税务机关获取跨国企业在不同辖区的经营状况等大量信息仍存在难度。因此,最优方案可能是将税法规则嵌入不同企业使用的会计系统。最后,数字化带来的透明度问题将增加涉税信息获取难度。例如,虚拟货币、加密货币和不透明数字资产的使用可能产生透明度问题。此外,数字化背景下企业对涉税信息进行操作可以不受地点限制,而申报缴税晚于纳税义务发生,这为大规模偷逃税提供了可能,跨境情况下则更是如此。
    2.民众对政府部门加强协作的期待增加。随着数字化发展,很多行业和企业正借助数字化手段不断优化产品和服务质量,民众对优质服务的期待值不断增强。但部分政府机关之间依然缺乏协同性,办理不同政府机关所属的业务和事项往往需要企业和个人多次重复提交相关信息,且采用的支付方式和申报制度等也不尽相同,增加了个人和企业的遵从成本。
    3.大数据时代民众对隐私、安全和透明度的担忧增加。尽管多数人认为税务机关理应有权访问庞大的涉税信息,以提高税收管理水平,但仅依靠税务机关处理数据仍然会引发公众对于隐私、安全和透明度的担忧。因为潜在税收数据的整合可以拼凑出个人行动轨迹和支付方式,一旦数据泄露就可能造成严重后果,如果税务机关不能解释收集数据的合理用途,将造成不必要的信任损失。
    (二)我国税收征管数字化转型的难点和痛点
    相较于大部分国家,互联网技术在我国税收征管中的应用已较为普遍,区块链、云计算、大数据等理念也早已深入人心。然而,各级税务机关的诸多有益实践仅停留在试点应用阶段,并未形成全国统一的技术规范加以推广,一定程度上减缓了税收征管数字化转型的速度。在深化税收征管改革的历史性任务面前,“以数治税”理念在我国的全面实施依然任重道远,存在着些许难点与痛点亟待解决。
    1.现有征管软件系统庞杂,难以整合海量涉税信息。近年来,我国税收征管主要以金税三期平台和增值税发票系统等为依托,这些系统从研发到应用都占用了较长时间,往往跟不上经济数字化发展的脚步,其缺陷在推广应用中逐步显露。尽管各地税务机关相继投入资金人力开发出适应区块链、云计算、大数据元素的程序,但大部分无法与现有的金税三期平台实现兼容,基层税务人员往往需要耗费更多时间精力校验并输入数据。当下税务机关获取的涉税信息呈现井喷式增长趋势,急需更加前沿的数字技术和更具智能性的平台进行处理整合,方可实现税收征管效率稳中有升。
    2.涉税信息获取难度大,税企双方掌握信息不相匹配。长期以来,税务机关对于涉税信息的获取依赖于纳税人的自觉申报,纳税人可以基于自身利益选择是否向税务机关提交涉税信息。而税务机关与其他政府机关之间的数据共享缺乏自动交换标准和机制,税务机关获取数据的口径、真实性和有效性缺乏制度保障,一定程度上制约了税务机关获取涉税信息的效率。第三方信息平台与税务机关也缺乏长期有效的信息交换机制,使得税务机关无法在第一时间获得涉税交易信息,使我国税收权益面临流失风险。而在税务机关内部,不同区域的税务机关仍未实现涉税信息的实时传输共享,各地对于税收征管业务流程的不同标准也阻碍了大数据集成分析平台的有效应用。
    3.基层数据处理能力较弱,数字化管理水平有待提升。基层税务机关是税收征管的实际执行者,但除少数经济发达地区外,大部分基层税务机关的数字化管理程度仍处在较低水平,同时也缺乏相应的数字化管理人才来进行处理。税务机关现有的绩效考评体系和学习激励机制没有覆盖数字化管理的要求,长此以往不利于“以数治税”在全国范围内的落地实施。而在数据分析利用方面,尽管基层税务机关已普遍设立风险控制中心筛查涉税风险指标,但如何在海量的涉税信息中挑选出存在遵从风险的内容,并且通过催报催缴、风险评估等方式提醒纳税人主动纳税,仍然需要上级税务机关进行流程设计。而对于其他税收征管部门而言,现有的税收分析更多依靠熟悉业务人员的主观判断,无法直接通过智能工具深入挖掘涉税信息的内在逻辑,进而以成熟的数据分析模型提供切实可行的税收决策方案。

    三、税收征管3.0模式——数字化转型新趋势
    《税收征管3.0》讨论了税收征管数字化转型的目标及应采取的具体措施,意味着税收征管的数字化已成为未来税务机关提升工作绩效的努力方向。由于税收征管3.0愿景既不能通过纸上谈兵,也不能通过继续发展包含固有结构限制的现有税收征管系统来实现,因而OECD建议各国税务机关追随其发展步伐,将提升税收征管能力作为改善税收征管质效的有效手段,从而建立起征纳双方的动态平衡机制。
    1.核心要素。《税收征管3.0》的核心要素包括:(1)税收征管嵌入纳税人原生系统,实现即时征管,减轻纳税人行政负担,确保税法遵从;(2)搭建数字平台,使其成为税务机关进行税收征管的“代理人”,并由政府部门发挥最终的监管作用;(3)以实时税收征管提高税收确定性,税收征管流程将越来越接近实时;(4)税收征管模式将更加透明可信,纳税人可实时查看涉税信息,并可提出质疑、授权或拒绝涉税信息被使用;(5)部门间紧密联动,形成“整体政府”,税务机关与其他部门的服务和管理职能深度相融;(6)构建人性化、适应高科技的税务组织,以服务纳税人为中心,税务人员可运用人工智能等高级分析决策支持工具,及时发现税收征管系统中的异常、漏洞和缺陷并进行完善。
    2.应用场景。基于六大核心要素,《税收征管3.0》报告以不同类型纳税人需求为出发点,模拟了数字化征管的三个应用场景。
    (1)个人。税收征管流程嵌入政府委托授权的数字平台,税务机关通过建立应用程序编程(API)接口,与各政府部门建立起合作伙伴关系。纳税人通过该平台处理税务事项时,会获得人工智能的帮助,并能够实时知晓自己的纳税状况。在人工智能不能满足纳税人需要时,税务人员或委托代理人可以以文字、音频、视频等形式提供帮助、解决问题。
    (2)中小企业和自雇人员。税收征管流程嵌入政府委托授权的数字平台。利用自动算法技术,纳税人能够自动处理企业交易涉及的不同税种的税务问题,并自动进行纳税申报和税款缴纳。税务部门在纳税人需要或人工智能无法满足需求时提供帮助,同时在后台对数字平台进行实时监管,倘若出现错误或异常,税务部门会及时介入。
    (3)跨国企业。税收征管流程嵌入企业运营所在国家的数字服务平台。税收规则、算法和数据将在数字服务平台上实时更新,纳税义务的评估、申报和征收会根据各国税种、税收规则的不同情况自动进行,即使各国纳税申报期、税率存在差异,也可使用同一个标准的申报模版。税务部门使用人工智能标记平台上出现的问题,让企业及时重新核对,必要时税务人员介入。倘若涉及跨国涉税争议,相关国家税务当局可使用人工智能进行协商谈判,非必要时无须企业参与。
    3.工作进展。2021年8月,OECD下设的税收征管论坛(FTA)发布了一份关于执行工作最新进展的报告,对税收征管3.0愿景的后续步骤作出了初步描绘。目前,FTA正在制定一项行动计划,内容涵盖税收征管3.0愿景的各个方面,该计划将对拟定于2022—2023年发布的FTA数字化转型工作框架奠定基础。由FTA成员组成的指导小组对行动计划涉及的具体要素进行了初步审查,具体内容如表1所示。
    为了配套税收征管3.0理念尽早落地实施,FTA已在2021年4月率先举办了专员级别的能力建设会议,与会者深入探讨了支持发展中国家税收征管能力建设的优先事项和挑战,以及FTA如何最好地发挥自身价值,特别是在数字化领域。根据会后发布的会议摘要,FTA将着重在以下三个方面持续发力。一是无国界税务检查员(TIWB)扩容的倡议,在数字化转型的关键决策点上,为税务机关提供保密的上游支持(upstream support)。二是在税收征管3.0框架下开发数字化转型成熟度模型。此项工作由新加坡税务局领导,目前正稳步推进。三是制定领先实践的全球数字化地图,目标是减轻纳税人负担并提升税收遵从。这项工作主要由俄罗斯联邦税务局负责。
    4.内在联系。作为中国未来5年税收征管改革的路线图,《意见》与《税收征管3.0》报告有着深刻的共鸣,两者都强调整体政府方法(whole-of-government approach)、有效的数据管理、从自愿遵从到设计遵从的转变,以及将更多的税收流程整合到纳税人的原生系统(natural systems)中。为全面推进税收征管数字化升级和智能化改造,《意见》指出要加快推进智慧税务建设,以期于2025年实现税务执法、服务、监管与大数据智能化应用深度融合、高效联动、全面升级。为实现这一目标,我国税务机关将探索税收执法、税费支付服务、税收风险评估与控制、税收共治四个新体系的协同作用。《意见》关注的重点在于如何降低纳税人的税收遵从成本。借助新技术,税务机关将尽量减少对纳税人活动的干扰,在保证风险可控的前提下保障数据安全和用户隐私。与现在税务机关集中处理大量数据的模式不同,未来税收流程将逐步嵌入纳税人的原生系统,税收规则将愈加深入地“进入数据”,从而实现税收管理实时化。


    四、数字化转型路径下优化税收征管质效的思考
    当下全球经济的数字化转型已是大势所趋。《税收征管3.0》报告和《意见》都对税收征管的数字化转型提出了具体思路。为了在2025年基本建成功能强大的智慧税务体系,我国税务机关仍需结合自身存在的难点和痛点,借鉴他国开展数字化管理的先进经验,更好地实现税收征管质效跨越式提升的目标。
    1.借助数字身份,构建多维度数据分析及应用体系。在税收征管迈向“以数治税”进程中,数据在税收征管流程中的重要性不言而喻。强化数据采集和分析能力,在细化风险识别精度基础上最大程度发挥数据的价值,将有助于实现纳税人遵从水平的整体提升。为此,税务机关应尽早启动数字身份等基础性工作。数字身份是连接纳税人和税收征管流程各环节的桥梁,也是各部门进行数字信息交互的基础。建立安全、统一的数字身份是实现自动征税的前提,也是构建数字化税收征管体系的关键点。税务机关应当尽早启动相关研究,与其他政府部门和私营部门加强合作,共同开发高水平的数字身份框架,为征管数字化转型奠定坚实基础。
    在税收征管实践中,区块链技术将使智慧税务建设如虎添翼。尽管区块链技术在税务领域的应用尚处于探索阶段,但其本身具有的交易信息公开、信息不可变、去中心化等特点,以及实践过程中数据可追踪性及智能合约不可篡改的优点,将成为未来税收征管技术革新的可靠方向。依托区块链技术建立电子发票平台和不动产交易平台,有利于实现交易信息的实时更新和税收监管的全流程化演进,及时提供税收遵从风险预警,并通过大数据驱动的动态风险控制模型精准控制潜在的逃避税行为,从而将基础数据的有效性发挥到最大程度。
    2.依托第三方协同,推动税收共治格局向更高层次发展。税收征管3.0理念的核心是不再依靠税务机关的申报系统来计算应纳税额,而是依靠纳税人会计系统和包括其他政府部门、数字平台等第三方信息的交互来确定纳税义务并计算税款,因此税务机关与所有企业主体和第三方共享涉税信息的迫切性将更为凸显。鉴于目前我国在这方面仍存在短板,建议尽早推动第三方涉税信息共享,特别是通过修订《税收征管法》及配套法律法规,使涉税信息共享在法律层面获得保障。同时,第三方信息的互联互通离不开智能化、开放式信息平台的建设,为减少大数据时代民众对隐私、安全和透明度的担忧,相关信息平台的数据传输可以通过区块链完成,从而保证数据传输质量稳定、标准统一。
    当前,税收征管改革正以发票全领域、全环节、全要素电子化改革作为突破口,通过启动实施金税四期工程建设,持续拓展税收大数据资源,深入推进内外部涉税信息汇聚联通、线上线下数据有机贯通。在“以数治税”理念的推动下,金税四期工程建设应着力整合不同层级税务机关现有的多个信息平台,及时开展指标模型的试点运行、修正和推广工作。未来,税务机关应当在跨区域涉税信息紧密联通的基础上形成一体化数据应用体系,致力于打造“一户式”“一人式”纳税人信息归集,实现纳税人涉税信息的自动化、闭环式流程管理,从而在节省征管成本的同时提升征管质效。
    3.引入人工智能分析工具,“因需制宜”精准提供纳税服务。随着5G逐步走向商用,人工智能技术在税收征管领域的应用将得到空前发展。依托5G,征纳双方可以实现远距离、无缝式沟通交流,以往线上交互的单一信息沟通渠道、缺乏现场感等缺陷将被修正。5G与人工智能技术的深度融合将使“智慧税务”理念如虎添翼,在此基础上税收征管将显得更加高效,纳税服务将更贴近纳税人需求。在具体征管实践中,人工智能分析工具将集合不同涉税事项的细节和疑难,通过在全国范围内筛选海量数据搭建智能模型,实时收集整合纳税人需求,构建起“因需定制”的情境式服务场景。税务人员借助虚拟现实(VR)技术便可身临其境地参与训练,巩固加深细节问题的处理技巧,从而实现个人综合业务水平的有效提升。
    税收征管3.0理念的核心要素之一是税收嵌入纳税人的原生系统中,通过协同设计和“即时征税”服务将纳税流程上游化,从而促进纳税人实现主动遵从。对于我国税务机关而言,现阶段可以使用人工智能分析企业及自然人的纳税习惯,通过大数据深度识别纳税人的涉税需求,从而“因需制宜”地提供精准服务。长期而言,税务机关可在企业自愿的基础上,探索利用API接口远程访问纳税人会计和纳税申报系统,对涉税风险及时提出预警,然后逐步做到自动申报和自动缴税。这项工作可以从财务制度健全的大企业开始试点,而后逐步扩展至中小企业,最后全面覆盖包括自然人在内的所有纳税人。
    4.优化组织结构,培养储备“税务+数字”复合型人才。为了对数字化转型提供强有力的组织保障,《意见》要求各级税务机关不断优化业务流程、合理划分业务边界、科学界定岗位职责、建立健全闭环管理机制。在整体制度设计层面,我国税务机关可以借鉴美国《纳税人优先法案》提出的思路,增强内部决策审批流程的扁平化程度,按照税源规模配备相应的税务人员和资源。而在日常工作中,可尝试将不同类型纳税人的遵从管理职能整合至一个分支机构,同时汇总各业务部门的不同遵从管理需求,形成统一的管理策略和执行口径。这样既可以节约税务机关相对有限的征管资源,也可以使纳税人在与税务机关的互动中获得稳定如一的服务体验。
    “以数治税”理念的落地包含着大量数据交互、数据处理等工作,需要税务人员不仅精通税收业务,更要熟练掌握信息技术、程序处理和数据分析等技术手段,最终成为“税务+数字”的复合型人才。除却尽早启动招录、储备和培养相关专业年轻干部,为数字化转型提供必要的人力资源保障之外,各级税务机关还可将现有的绩效管理和政务处理系统进行整合,使用云平台服务将数字人事系统、学习兴税应用、内控监督管理系统等资源进行智能化连接,以数字化转型为目标优化绩效考核指标,同时设置相应课程促进干部职工学习日常化、工作学习化,带动工作质效实现整体提升。
    5.增进国际合作,助力发展中国家税收征管能力建设。由于税收征管质效是一个全球课题,仅凭少数国家独善其身并不能实现整体征管水平的提高。作为税收征管3.0的构建模块之一,中国在FTA发票电子化项目承担着领导角色;而随着世界各国就“双支柱”方案达成一致意见,中国税务机关亦与国际税务界开展了广泛深入的合作与协调。但是,从数字经济税收规则发展趋势来看,包括建立数字身份国际标准、跨境业务数据交互等一系列事项在内的跨国公司的税收征管难点问题,还需要各国税务机关在OECD、联合国等国际组织的协调下开展紧密合作。为此,我国税务机关应当积极参与、主动作为,争取在征管数字化转型规则制定中掌握话语权,确保涉及我国税源的税款应收尽收,最大限度维护我国税收权益。
    在发出“中国声音”的基础上,我国税务机关还应以“一带一路”税收征管合作机制为抓手,支持发展中国家提高税收征管能力。一是以定期举办“一带一路”税收征管合作论坛为契机,与论坛成员就税收信息化建设展开深度交流,总结提炼不同国家(地区)的发展经验,形成具有指导性意义的文件指南。二是充分利用国家税务总局在全球各地开设的“一带一路”税务学院,主动倾听不同国家学习需求,打造一批具有国际化、专业化视野的师资团队,为各国税务干部量身定制不同语言的培训课程。三是创新现有的税收合作模式,搭建一个可容纳“一带一路”税收征管合作机制成员、观察员信息交流的平台,依托官方网站和期刊报纸等媒介传播数字化转型新理念,为国际组织、专业机构深入交流提供更多机会。

    (本文为节选,原文刊发于《税务研究》2022年第6期。国家税务总局福建省税务局课题组.数字化转型背景下优化我国税收征管质效的思考[J].税务研究,2022(6):129-136.)

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