稳经济目标下组合式税费支持政策的现实选择、实践难题与破解路径
2022-09-06

    2021年中央经济工作会议指出,我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。面对“三重压力”叠加、风险与机遇并存的经济发展新形势,2022年《政府工作报告》系统谋划了经济社会发展的总体要求、主要目标和政策取向,科学部署了财政有力支撑经济平稳运行与质量提升的实践路径,进一步提出实施新的组合式税费支持政策。在坚持稳字当头、稳中求进的经济主基调下,作为减税降费的延续与创新,新的组合式税费支持政策搭建起包含退税、减免、缓缴三维立体化政策体系,承载着稳定市场预期、提振市场信心的关键作用。那么,如何正确把握组合式税费支持政策,有效破除桎梏政策红利释放的制度藩篱与实践瓶颈,实现顶层设计、政策运行与稳经济目标的无缝隙匹配?对上述问题的科学回答,不仅有助于为市场主体减负纾困焕新增长动力,还可以通过创新财政本身调控宏观经济运行的方式,进一步发挥财税体制在国家治理中的作用。有鉴于此,本文首先立足中国特色社会主义市场经济运行的一般性与特殊性明晰组合式税费支持政策的理论基础;其次,结合稳经济目标系统梳理当前组合式税费支持政策的主要着力点;最后,提炼组合式税费支持政策运行的三大实践难题,并为破解难题提供参考路径。

    一、组合式税费支持政策的理论基础

    组合式税费支持政策通过政府精准、稳健、有效让利,激发市场主体活力,进而在“三重压力”下为经济行稳致远提供支撑,其本质是政府调整资源配置格局。因而,探索组合式税费支持政策的理论渊源应当包含两个维度:一是将组合式税费支持政策作为积极财政政策的主要组成部分,基于市场经济运行的一般规律,为组合式税费支持政策影响经济主体供需行为寻找理论依据;二是立足组合式税费支持政策是政府调整资源配置格局的本质内涵,结合中国特色社会主义市场经济的特殊性,探索组合式税费支持政策的中国特色经济理论基础。

    (一)凯恩斯主义与供给学派

    在西方经济学理论中,凯恩斯主义奠定了积极财政政策的理论基石。凯恩斯主义认为,由于存在社会有效需求不足和工资刚性,市场无法自动出清是经济运行的常态,因而需要政府发挥财政政策作用以促使经济回归均衡水平。一方面,政府应增加财政支出,发挥有效财政支出的挤入效应,激发私人部门投资需求;另一方面,政府应采取减税举措,调整资源配置格局,向市场主体让利,刺激社会总需求以拉动经济产出增加。在凯恩斯主义视域下,增支与减税是一组相伴而生的工具变量,其中赤字投资政策是凯恩斯主义应对经济萧条的核心(马海涛 等,2022a),减税则多呈现为阶段性举措而非制度性安排(张斌,2019)。可见,凯恩斯主义为当前实施组合式税费支持政策化解需求收缩压力提供了理论支撑,即部分阶段性减免与缓缴政策通过增加家庭部门的可支配收入与企业部门的利润,拉动消费需求与投资需求,促使社会总需求增加。

    供给学派主张供给创造需求,对劳动与资本等生产要素的有效利用是经济长期增长的关键,因而财政调控经济波动的主要着力点就在于如何提高劳动报酬与资本收益以刺激要素所有者增加总供给。考虑减税可显著且直接缩小“税收楔子”,提高要素所有者报酬与收益水平,刺激理性人增加要素供给,供给学派将减税作为核心经济政策(杨灿明,2017),并由此形成一系列政策主张,包括降低个人所得税以提高劳动供给、降低企业所得税以增加企业资本形成率等。尽管供给学派的减税主张内生于以所得税为主体的税制结构,政策工具的选择也仅局限于边际税率水平,并未系统探索税率结构及税制结构相对调整产生的减税效应与经济产出变化,但不可忽视的是,在当前我国遭遇供给冲击的背景下,供给学派为组合式税费支持政策提供了理论依据,即明晰了部分制度性、长期性退税与减税政策助力供给侧结构性改革的内在机理。

    (二)有效市场与有为政府

    考虑中国特色社会主义市场经济体制具有市场经济的一般性与社会主义制度的特殊性,明晰组合式税费支持政策的理论渊源,亦应当将其置于中国特色社会主义市场经济体制改革情境之中。党的十八届三中全会指出,经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用;党的十九届五中全会则进一步强调,应推动有效市场和有为政府更好结合。由此可见,中国特色社会主义市场经济是有为政府与有效市场相结合的经济(陈云贤,2019)。

    立足中国特色的政府与市场关系语境,组合式税费支持政策应当既有助于政府参与资源配置与推动构建有效市场,亦可更好发挥有为政府的治理作用。一方面,汲取与配置资源是财政的本源功能(吕炜 等,2021),组合式税费支持政策通过减少政府对资源的汲取与直接配置,为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用留下空间,同时资源配置方式的创新亦有助于释放制度红利为形成有效市场奠定基础;另一方面,围绕企业创新、就业创业、环境保护等多个政府治理领域的焦点问题,组合式税费支持政策精准发力,提升有为政府的治理能力与水平,在稳增长的同时可促进实现创新驱动、结构优化与质量提升。由此,中国特色的政府与市场关系理论构成了科学理解组合式税费支持政策的重要理论基础。

    二、稳经济目标下组合式税费支持政策的现实选择

    为应对经济下行压力与深化税收制度改革,我国减税降费经历了“结构性减税→结合税制改革完善结构性减税政策→定向减税和普遍性降费→普惠性减税与结构性减税并举→新的组合式税费支持政策”的演进轨迹(马海涛 等,2022b)。在这一较长的发展进程中,减税降费的主要着力点随着社会主要矛盾变化而相应更迭,组合式税费支持政策作为当前“三重压力”下减税降费改革的新举措,呈现出全面发力、多点突破的特点。国家税务总局发布的《2022年新的组合式税费支持政策指引》汇总了34项税费支持政策,包括退税、减免、缓缴三种方式,主体覆盖制造业、中小微企业与个体工商户等。在如此纷繁复杂的政策体系中,一个关键的问题是组合式税费支持政策的主要着力点在哪里。立足组合式税费支持政策的理论渊源,结合其应运而生的“稳经济”背景,本文认为可从供给与需求两侧系统梳理当前组合式税费支持政策的主要着力点。

    (一)供给侧

    助力企业纾困发展是当前组合式税费支持政策在供给侧的现实取向,其着力点在于降低生产成本、激励技术革新与改善现金流。相较上一阶段的减税降费举措,稳经济目标下组合式税费支持政策在供给端更加注重向制造业等六类行业企业、中小微企业与特困行业释放红利,以期提升产业链供应链稳定性与现代化水平。

    一是降低企业生产成本,稳住盈利预期。经济全球化逆流叠加新冠肺炎疫情冲击,导致国际大宗商品价格攀升,产业链供应链的不稳定性与不确定性增加。与此同时,近年来我国人口红利递减、居民储蓄率降低、能源约束强化,加速要素市场中劳动力、资本与能源供给拐点出现(陈彦斌 等,2022)。受制于上述内外部因素交织,我国企业生产成本高位运行。上一阶段的减税降费举措虽有力促进了制造业企业降成本,但小微企业、部分服务业仍处于盈亏边缘(楼继伟,2022)。为此,新的组合式税费支持政策,一方面精准滴灌小微企业,通过新增小微企业减免企业所得税、符合条件的增值税小规模纳税人免征增值税、小微企业“六税两费”减免等支持政策,力图减轻小微企业税负,降低生产成本,稳住盈利预期;另一方面,强化对受疫情冲击较大的服务业的减税力度,如新增对公共交通运输服务、快递收派服务免征增值税政策,延续生产、生活性服务业增值税加计抵减政策等,以期促进服务业领域困难行业纾困发展。

    二是激励企业技术革新,助推创新转型与绿色发展。伴随我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,减税降费始终服务于国家发展战略需要(马海涛 等,2022b),为企业创新与绿色发展赋能。新的组合式税费支持政策亦遵循这一目标导向。在促进创新转型维度,允许中小微企业根据自身生产经营核算需要自行选择享受设备器具所得税税前扣除政策,实行科技型中小企业研发费用加计扣除政策,以期促进中小微企业、科技型中小企业设备更新与技术升级。除上述新出台税费支持政策外,延续对提供孵化服务的国家级、省级科技企业孵化器等免征房产税、城镇土地使用税和增值税政策,为激发企业创新活力提供优质且适配的环境土壤。在助推绿色发展维度,延续对符合条件的从事污染防治的第三方企业减按15%税率征收企业所得税政策。

    三是盘活企业现金流,提振市场信心。在我国经济增速放缓与宏观杠杆率总体稳定的现实约束下,减税降费如何与融资支持政策相配合,确保企业具有持续稳定的现金流,是着力稳住市场主体的关键。为此,新的组合式税费政策运用“退税+缓缴”的方式,一方面,加大与加快增值税期末留抵退税政策实施力度及进度,遵循“优先安排小微企业……重点支持制造业,全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题”的思路,允许符合条件的行业企业申请退还增量留抵税额与存量留抵税额,以进一步释放留抵退税政策红利;另一方面,允许符合条件的制造业中小微企业延缓缴纳部分税费,即在继续延缓缴纳2021年第四季度部分税费的基础上,缓缴2022年第一、第二季度部分税费,对困难行业所属企业、受疫情影响严重地区生产经营出现暂时困难的所有中小微企业、以单位方式参保的个体工商户等阶段性缓缴企业社会保险费。由此,以增值税制度性留抵退税政策为主,辅之阶段性延缓缴纳部分税费,可缓解企业现金流压力,提振市场信心。

    (二)需求侧

    着力“分好蛋糕”是当前组合式税费支持政策在需求侧的基本要求,其关键问题是如何在居民消费需求收缩的背景下通过制度性与阶段性税费支持政策激发需求潜力。为此,稳经济目标下的组合式税费支持政策着重解决当前束缚消费需求活力的收入分配问题与就业问题。

    一是发挥个人所得税改革的减税效应,优化收入分配。按照“调高、扩中、提低”,形成“中间大、两头小的橄榄型分配结构”的目标要求,组合式税费支持政策一方面持续推进综合所得课税改革,以期降低中等收入群体实际税负,实现“扩中”,具体包括延续实施允许居民个人自主选择全年一次性奖金计税方式,在符合相关条件下对居民取得的股权激励收入全额单独适用综合所得税率表计税,对支持疫情防护救治所得临时性补助与奖金免征个人所得税等;另一方面完善个人所得税专项附加扣除政策,如新增3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除政策,力图提高低收入群体实际收入,为“提低”奠定基础。通过上述“扩中”与“提低”的税费支持举措,优化收入分配,提高中等以下收入群体收入预期,激发消费需求潜力。

    二是落实落细保就业促创业税费支持政策,夯实民生之本。2022年伊始,我国城镇调查失业率总体呈上升趋势。在就业优先战略指导下,组合式税费支持政策着力落实落细前期保就业促创业举措,包括:延续对吸纳重点群体、退役士兵就业的企业定额扣减税费政策;为重点群体、退役士兵创业提供税收优惠支持;延续执行降低失业和工伤保险费率的普惠性政策;对创业投资企业和天使投资个人取得的符合条件的创业投资收入给予税收优惠等。通过落实落细上述就业创业税费支持政策,一方面降低企业用工成本,稳定就业岗位,另一方面激发市场创业活力,拓展劳动力需求,进而实现稳就业、保民生、促消费的良性循环。

    三、稳经济目标下组合式税费支持政策的实践难题

    在统筹推进“稳增长、调结构、推改革”的进程中,组合式税费支持政策既是“三重压力”叠加背景下提升积极财政政策效能、熨平经济周期性波动的政策工具,亦是重塑政府与市场资源配置格局、促进有效市场与有为政府更好结合的制度基础。然而,作为减税降费这一刀刃向内、壮士断腕改革的延续与创新,组合式税费支持政策在实践运行中亟须处理好与增强财政可持续性、完善现代税收制度、政策设计与执行落实三重关系,这也是制约组合式税费支持政策能否持续、精准、稳健、有效的重大实践难题。

    (一)组合式税费支持政策与财政可持续

    在经济下行阶段,积极财政政策通常伴生着政府收支矛盾激化与财政可持续性这一世界性难题(邓力平 等,2021)。基于宏观与微观分析视角,这一难题可从国家财政与地方财政两个层面进行理解。

    在国家财政层面,鉴于组合式税费支持政策延续减税降费的基本思路主要覆盖一般公共预算领域,故其产生的减税降费效应将影响一般公共预算收入规模、结构与收支平衡。一是一般公共预算收入规模下降。2022年1—6月全国一般公共预算收入按自然口径计算下降10.2%,扣除留抵退税因素后增长3.3%,这表明在经济下行承压导致全国一般公共预算收入增长缓慢的情况下,以增值税留抵退税为核心的组合式税费支持政策进一步收窄了一般公共预算收入规模。二是一般公共预算收入结构调整。2022年1—6月全国税收收入按自然口径计算下降14.8%,而非税收入比上年同期增长18%。这表明,伴随减税降费改革向组合式税费支持政策深化,我国一般公共预算收入中非税收入占比有所上升,而非税收入的不确定性将为财政可持续埋下风险隐患。三是一般公共预算收支失衡程度加深。2022年1—6月全国一般公共预算收入与一般公共预算支出的比率为81.64%,而上年同期为96.25%,这表明随着减税降费效应的持续释放,国家财政尤其是一般公共预算面临较为严峻的平衡压力。

    由此,在宏观的国家财政层面,尽管经济下行阶段增支减收的自动稳定器功能可能导致财政收入规模、结构与收支平衡状况变化,但持续深化的减税降费改革无疑是一个关键冲击因素(郭庆旺,2019)。可预见的是,伴随组合式税费支持政策更加侧重向市场主体释放制度性、永久性红利,在保持财政支出规模与增速稳定且适度的情况下,组合式税费支持政策运行将势必面临如何与国家财政可持续相适应的实践难题。

    在地方财政层面,“全国一盘棋”的制度优势确保组合式税费支持政策在各层级政府间一以贯之的同时,亦对地方财政形成了类似于前文国家财政层面的冲击,并且这一冲击与地方财政体制约束相交织,进一步凸显了地方财政尤其是基层财政可持续性问题。

    首先,组合式税费支持政策较大影响了地方财政运行。一是地方一般公共预算本级收入规模缩小,2022年1—6月地方一般公共预算本级收入下降7.9%。二是地方一般公共预算本级收入与政府性基金预算本级收入的比率下降,2022年1—4月、1—5月、1—6月分别为2.41、2.27和2.21。三是地方一般公共预算收支比率降低,2022年1—6月地方一般公共预算本级收入与一般公共预算支出的比率为50.82%,而上年同期为58.70%。四是地方政府当月新增债券规模6月合计达到15 765亿元,尽管还本付息压力增大将推高新增债券规模,但4月1日伊始的增值税留抵退税政策无疑是导致新增债券规模陡增的重要因素。

    其次,收入下滑叠加支出刚性是“三重压力”下地方财政可持续的关键制约因素。一方面,地方财政收入长期增长动力不足。经济基本面深度承压导致税基增长缓慢,大规模减税降费进一步压缩了税收汲取财政收入的空间;房地产市场低迷与土地市场监管限制,粗放式“卖地生财”难以持续,相应以土地为抵押品进行借贷融资亦日渐式微;举债虽能带来短期收入增长,但在坚决遏制新增地方政府隐性债务与防范系统性金融风险的约束下,亦难以充盈地方自有财力水平。税收减少、土地财政低迷、债务限制三种因素交织使得地方财政收入体系缺乏长期持续增长动力。另一方面,地方财政支出刚性增长约束强化。具体包括三个维度:一是财政支出亟须消化前期累积债务,还本付息压力持续上升;二是兜牢保基本民生、保工资、保运转支出“三保”底线与常态化疫情防控,要求财政民生性支出保持适度强度;三是经济下行,稳增长目标要求地方政府在支出侧履行经济建设事权,如全面加强基础设施建设,为经济社会发展提供重要支撑等。由此,财政收入增长动力不足叠加支出刚性压力约束构成了地方财政运行困难的基本逻辑,而稳经济目标下如何协调组合式税费支持政策与地方财政可持续的关系,则是“十四五”时期统筹发展与安全的关键。

    (二)组合式税费支持政策与现代税收制度

    组合式税费支持政策兼具阶段性举措与制度性安排,在我国推进完善现代税收制度的改革进程中,可尝试从以下两个方面理解二者间关系。

    一是组合式税费支持政策与优化税制结构。在间接税方面,自2016年全面营改增以来,2017—2019年期间我国对增值税税率、起征点进行数次调整,并且随着增值税税率下调,与之相关的城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加相应减少,2022年新的组合式税费支持政策以完善增值税留抵退税制度为抓手进一步降低了增值税收入水平,2022年1—6月国内增值税收入按自然口径计算下降45.7%。这一税费支持举措既契合了“十四五”规划关于“聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链,进一步优化增值税制度”的要求,还在一定程度上推动降低了间接税比重。在直接税方面,区别于以减税为主旋律的间接税调整,组合式税费支持政策倾向完善个人所得税制度与规范企业所得税优惠政策,其中制度性税费支持包括完善企业所得税加计扣除、推进个人综合所得课税改革、完善个人所得税专项附加扣除等。尽管在稳经济目标下这一差异化的政策取向通过大幅降低间接税水平,一定程度上调整了间接税与直接税的比例关系,为适度提高直接税比重、优化税制结构奠定了基础,但不可忽视的是,提高直接税比重在税制改革意义上尚未真正破题(吕炜 等,2022)。

    二是组合式税费支持政策与深化税收征管制度改革。“深化税收征管制度改革,建设智慧税务,推动税收征管现代化”是完善现代税收制度的重要内容。在经济下行背景下,深化税收征管制度改革可能同时存在正负两种反馈机制:一方面,全面推进税费征管数字化升级与智能化改造,无疑将有助于降低征纳成本,向市场主体释放征管改革制度红利的同时,为下一阶段减税降费预留操作空间,即形成“征管效率提高→征纳成本下降→减税效应强化”的正反馈机制;另一方面,随着全面推进税费征管现代化,税费支持政策实际运行过程将更加公开透明,地方政府越权减免税费的自由裁量空间被压缩,企业难以继续享受前期因征管不规范或漏洞产生的“福利”,即形成“征管效率提高→企业获得感下降”的负反馈机制。与此同时,考虑组合式税费支持政策兼具阶段性举措与制度性安排,其中阶段性举措的动态调整势必基于对企业涉税涉费信息的精准把握之上,而制度性安排成效的释放也有赖于税务执法、服务、监管能力的提高。因而,组合式税费支持政策在实践运行中,既需要正确认识与处理征管提效形成的“对冲”效应,实现从减税降费到减“税感”降“费感”的跨越,又亟须探索与推进税收征管现代化进程相辅相成的可行路径。

    (三)组合式税费支持政策的政策设计与执行落实

    在积极财政政策框架下,组合式税费支持政策是提高减税降费实效性的更高阶之举。其区别以往税费支持政策的关键在于政策工具的多样组合,这一特征既有助于组合式税费支持政策在“三重压力”叠加的复杂经济系统中完成多项调控任务,亦对其政策设计与执行提出了挑战。

    在政策设计维度,从前文组合式税费支持政策的着力点看,小微企业是当前减税降费的焦点,围绕于此的税费支持政策存在以下两个关键问题。一是不同支持政策对小微企业的具体界定存在差异。譬如:增值税留抵退税中的小微企业按照营业收入指标、资产总额指标确定;企业所得税减免优惠政策覆盖的小微企业则是按照应纳税所得额、从业人数和资产总额确定。尽管各税费支持政策聚焦税种与主体不一致有助于提升减税降费的精准度与层次性,但针对同类主体进行差异化界定势必在一定程度上导致政策体系的清晰度不足。二是不同政策工具的排列组合将影响政策效能。组合式税费支持政策运用“退税、减免、缓缴”三维“工具包”为小微企业减负,各政策工具是否具有统一的目标路径将决定“组合式”能否形成合力。与此同时,这一“工具包”中既有制度性安排亦有阶段性举措,二者影响小微企业经济行为的作用机制、效应时长可能有所不同(何代欣,2022)。因而,如何科学设计各政策工具的排列组合,充分考虑组合后产生的“化学反应”,确保政策目标一致与内部协调,警惕“合成谬误”,将是未来完善组合式税费支持政策设计亟须考虑的问题。

    在执行落实维度,一方面,组合式税费支持政策构建了较为复杂的政策系统,可预见的是,伴随经济不确定性日益累积与凸显,组合式税费支持政策的内容亦将进一步丰富与发展。在这一发展进程中如何使各类税费支持政策切实传导至市场主体,避免市场主体因信息传递障碍游离于政策红利之外,将是降低组合式税费支持政策滞后性的关键。另一方面,组合式税费支持政策体系中的多项减税降费举措涉及多个职能部门,譬如防疫、扶贫、就业等相关税费支持政策的落地,需要以多部门信息共享为基础,而当前我国各职能部门间信息共享机制不完善,尤其是企业和个人的信息对比机制尚未建立,一定程度上制约了政策落地的及时性与精准性(邢丽 等,2021)。

    四、稳经济目标下破解组合式税费支持政策难题的可行路径

    (一)以增强财政可持续性为出发点,严格财政支出管理与深化财税体制改革

    一是严格财政支出管理,保障国家财政安全。以削减政府支出为基础和前提,为减税降费腾挪必要空间,是经济下行阶段统筹发展与安全的更基本、更实质或更契合的操作(高培勇,2020)。从这一基本判断出发,当组合式税费支持政策进一步在供给与需求两端释放减税降费改革红利时,严格财政支出管理应是增强财政可持续性、保障国家财政安全的必行之路。一方面,要规范财政支出预算管理。财政支出预算应优先保障和服务于国家重大发展战略,在当前疫情要防住、经济要稳住、发展要安全的总体要求下,财政支出预算安排应当向诸如常态化疫情防控、创新驱动、区域协调、能源安全等重大战略任务和发展规划倾斜;财政支出预算应打破“增量预算”桎梏逐步转向“零基预算”,在预算编制过程中审慎运用刚性“提标”与支出“挂钩”机制,坚持量入为出原则,确保政府杠杆率始终处于合理范围,为逆周期与跨周期调控经济运行预留空间;优化财政支出结构,严格压缩一般性支出,逐步降低一般竞争领域财政经济建设性支出比例,突出支出预算安排坚决兜住保基本民生、保工资、保运转支出“三保”底线的优先顺序;推进建设基本公共服务保障标准体系,在支出标准核算时充分考虑经济波动、物价变化与财力调整等因素,以确保支出标准可随经济社会发展变化而动态调整,并将此作为财政支出预算编制的基本依据。另一方面,要强化财政支出绩效管理。严格界定财政支出绩效评价的范畴,适度减少或弱化制度外指标的权重,以突出财政支出绩效管理与评价的重点;拓展财政支出绩效评价模式,考虑企业与居民是政府财政支出行为的终端消化者与受益者,其主观感受切实反映了财政支出的效率与效益,因而可探索构建包含如基本公共服务满意度等社会多元主体参与的绩效评价体系;推动绩效评价过程与结果公开透明,实现财政支出绩效管理与预算安排动态变化、支出政策适时调整的有效衔接,加强财政支出绩效评价结果的应用。

    二是深化财税体制改革,提升地方财政可持续性。财税体制不仅决定了多级政府间的责权配置以及政府与市场边界的划分,亦是推动我国经济高质量发展跨越关口与完善现代化经济体系的制度保障。在经济下行阶段,深化财税体制改革,构建激励相容的多层级政府间财政关系,将有助于对冲因减税降费与自有财力缩减而产生的激励弱化,调动各层级政府尤其是基层政府积极性,提升地方财政可持续性。一方面,理顺省以下政府间财政关系,加快健全省以下财税体制。2022年6月,《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》从界定财政事权与支出责任、理顺收入分配关系、完善财政转移支付制度、建立健全财政体制调整机制以及规范财政管理五个方面对健全省以下财政体制进行了科学部署。本文认为,在遵照上述指导意见推进省以下财税体制改革的进程中,还需围绕建立财政体制调整机制进行系统谋划,即在强调动态调整与管理的同时必须警惕地方“自由裁量权”的无序扩张,推进财政资金直达机制制度化,确保多层级政府治理目标的一致与协调。另一方面,进一步调整央地政府间收入划分格局,在确保中央权威与集中统一领导的前提下,将共享税分享比例适度向地方政府倾斜,构建以消费税为主、财产税为辅的地方税体系,减少地方事权履行与支出责任承担对转移支付、土地出让金、地方债务融资等其他收入的依赖,提高地方财政能力与可持续水平(储德银,2022)。

    (二)以完善现代税收制度为出发点,优化税制结构与推进税费征管现代化

    一是全面提升组合式税费支持政策与优化税制结构的整体性与系统性。纵观党的十八届三中全会以来我国减税降费演进历程,始终遵循以稳定税负为前提、逐步降低间接税比重与提高直接税比重的基本行动路线。从这一实践逻辑出发,将组合式税费支持政策内置于税制改革进程之中,不断提升二者间的整体性与系统性,将是推动我国税制由收入导向型转向发展导向型的关键。一方面,以组合式税费支持政策为抓手适度降低间接税比重与优化间接税内部结构。在增值税上,探索增值税税率级次“三档并两档”的可行空间,在财政“紧平衡”约束下,可参照留抵退税制度改革方法,即优先在制造业试点而后视经济运行情况适度扩围;完善增值税抵扣链条,尝试将企业贷款利息支出等纳入抵扣范围;改进增值税留抵退税制度,在现行制度基础上适时动态调整覆盖范围与降低适用门槛。在消费税上,基于居民消费水平与层次变化,适时动态增减消费税税目,对部分高环境成本和高负外部性的产品提高征税力度等。另一方面,以组合式税费支持政策为契机逐步提高直接税比重与健全直接税体系。在个人所得税上,转变基于自然人课税为家庭课税;尝试将财产所得、资本所得纳入个人所得税综合征收范围;根据居民收入与生活支出变化调整税率、级距、基本减除费用标准与专项附加扣除政策等,提高个人所得税的收入分配调节效应。在企业所得税上,提高企业所得税与企业生命周期、经营状况的适配度;全面清理、整合及规范企业所得税优惠政策,加强对税收优惠政策程序合法性与合理性的论证,注重科学识别与评估税收优惠政策绩效等。在财产税上,积极稳妥推进房地产税立法和改革。

    二是正确把握组合式税费支持政策与推进税费征管现代化的一致性与协调性。全面推进税费征管现代化有助于提高征管效率,尽管这一优化举措可能增加部分居民与企业的实际税负,但必须认识到征管效率提升产生的政府治理效能优化,将有助于经济稳定与高质量发展,而这与实行组合式税费支持政策激发市场主体活力、保障经济平稳运行与质量提升具有相一致的逻辑。由此,本文认为,应协调推进组合式税费支持政策与税费征管现代化,即以“智慧税务”推动组合式税费支持政策落实,助力征纳双方降本增效;同时,在推进组合式税费支持政策的过程中,亦能对当前征管存在的问题进行查缺补漏,为建设现代化征管制度奠定基础。

    (三)以释放减税降费红利为出发点,推动顶层设计与基层探索有机结合

    一是警惕“合成谬误”,科学优化顶层设计。首先,统一组合式税费支持政策的目标,在“三重压力”叠加“超预期变化”的复杂经济形势下,应将聚焦不同着力点的税费支持政策统一于“稳经济”的目标体系下。其次,统筹税费支持政策要素的一致性与差异性,税费支持政策体系对共性要素的表述应尽量采用一致性定义,使组合式税费支持政策的底层概念简洁清晰,同时厘清差异化要素的内涵与范畴,确保政策体系层次鲜明,为精准理解组合式税费支持政策奠定基础。再次,正确认识组合式税费支持政策的阶段性与局限性,如增值税留抵退税制度对小微企业现金流的改善可能会随着时间推移而消减,此时有效衔接与匹配其他宏微观政策工具,将是合力解决小微企业融资问题的关键。最后,经济形势复杂多变要求税费支持政策体系具有弹性空间,但政策不确定性增加将不利于稳定市场主体预期,因而,一方面,税费支持政策的出台、修订与废止应当基于对受影响经济主体行为与结果的充分预测与评估,另一方面,应把握“摸着石头过河”的智慧,重视运用税费支持政策试点,为改进税费支持政策顶层设计以及动态调整政策细节提供经验依据。

    二是避免“纸上谈兵”,切实推进基层探索。首先,创新税费支持政策宣传普及方式,运用“线上+线下”形式开展组合式税费支持政策宣传工作,尤其是注重发挥网络直播等数字平台优势化解政策信息传递障碍;其次,加快构建多部门信息共享与协作机制,将多职能部门协作效率纳入考核范畴;最后,坚持“从群众中来到群众中去”的工作方法,注重对组合式税费支持政策运行的定期调研与评估,强化评估结果的实践应用,形成良性互动与循环。


    (本文为节选,原文刊发于《税务研究》2022年第9期。储德银,魏雪梅,邵娇.稳经济目标下组合式税费支持政策的现实选择、实践难题与破解路径[J].税务研究,2022(9):19-27.)

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