加密资产国际税收治理:缘起、现状与展望
2022-09-19

    加密资产具有去中心化、不可篡改、匿名性等特点,使得其在国际汇兑市场、金融支付、艺术投资等领域有着广泛的应用场景。以加密货币为例,互联网协议产生的价值在几分钟内便能转移到世界任何地方和任何人,并且安全、平等、低成本。可以预期,随着技术的不断完善,交易流动性和交易多样性增加,加密资产被大众和国际资本市场接受的程度将进一步提升。同时,作为一种新兴资产形式,在与商品、服务可交换性不断增强,与传统资产以及更广泛的资本市场之间相关性日益加大的背景下,加密资产将被越来越多的机构投资者纳入资产配置池,进入个人、企业资产负债表,成为财富的一种存在,推动现有收入与财富分配格局的重新调整。但不容忽视的是,当前各国对加密资产的监管仍然有限,包括税制在内的现行法律与治理体系无法完全覆盖这类新型资产(货币),造成新的监管盲区。2020年,经济合作与发展组织(OECD)发布《虚拟货币征税:税收处理概述与新出现的税收政策议题》,认为“虚拟资产,尤其是虚拟货币正处于快速发展期,但税务决策部门对其可能带来的深远影响与意义考虑不足。尽管税收政策和逃税影响是整体监管框架的一个重要方面,但迄今为止,并未得到广泛和深入的探究”。随着加密资产造成税收流失、新旧资产税负不公、税源跟踪监管困难、税收要素不确定性加大等问题的出现,多国政府和相关国际组织都把加密资产税收治理提上日程。

    一、加密资产:定义与发展

    2008年,源于对传统金融中介不信任,实现民主与去中心化理念,中本聪描述了一种被其称为“比特币”的电子货币及其算法。2009年,加密货币——比特币诞生。在经历原始萌芽、平稳增长、疯狂炒作、收益急剧波动等阶段,加密资产种类日渐丰富,规模逐渐扩大,衍生出非同质化代币、去中心化金融、分布式自主运营组织等应用场景,外延与内涵不断得以扩展。

    (一)定义加密资产:从分歧尝试走向共识

    自产生起,加密资产定义就存有分歧,各国界定范畴并不完全一致。不同时期、不同应用场景,加密资产名称也不尽相同。2014年之前,多称为虚拟货币,比特币几乎是其代名词。2014年,加密货币和数字货币的提法小范围传播。2017—2018年,虚拟资产、数字资产和加密资产频繁出现在政府官方文件中。部分国家使用“加密货币更准确界定具有支付和交换功能的代币,使之与效用型和证券型通证相区别”(Blandin 等,2019)。也有的国家使用通证统称各类加密资产。术语多样性凸显各国对加密资产的认知差异,也折射出区块链技术推动的加密资产形式与功能的快速演变。

    近些年,部分国际组织试图推动全球层面加密资产认知共识的形成与推广。作为国际税收政策制定与协调的重要机构,OECD在《加密资产报告框架和对共同报告的修订(公众咨询稿)》中使用“加密资产”提法,并提出“只要依赖密码学和分布式记账方法,特别是区块链技术,无须依赖传统金融中介和中央管理者,以去中心化方式实现发行、记录、转移或存储的”都可认定为加密资产,其中包括加密货币和加密通证。上述定义强调“资产”性质。分布式记账、去中心化、匿名性构成加密资产区别于其他资产的核心要件。

    (二)从加密货币到加密资产:扩展的不仅是资产形态

    如果说发端于国际金融危机的比特币发掘了加密资产支付功能,那么,基于区块链技术的以太坊的出现则为加密资产开发与上链提供了基础平台,加速了传统资产上链和代币化过程,极大丰富了加密资产品种。自此,我们可以沿着两条相对清晰又有所交叉的线索来理解加密资产的发展路径。

    一条是延续以实现货币支付、价值尺度功能为核心的路径。这类通证拥有自身的区块链平台(Bal,2019),将区块链技术和分布式记账作为底层技术,在特定生态系统中,凭借共识性供给机制确保相对稳定的内在价值,用特殊的工作量认证和传导机制实现去中心化管理和价值传导,其本质是货币发行的非国家化。这种通证即为加密货币,以比特币、以太币等为代表。随着认可度提高,加密货币支付功能得到多国政府承认,尽管并不被认定为法定货币。一些大型数字企业如脸书(现更名为元宇宙)以及多国央行开始介入这一领域,出现以一篮子法定货币、商品、证券、算法或其他加密货币等为底层资产的稳定币。至此,分散的货币发行权再次走向中心化或被纳入政府监管视野。

    另一条路径以2014年以太坊诞生为标志,产生大量基于分布式记账技术,具有投资和效用功能的通证,并逐渐成为加密资产主流。这得益于第一条集成智能合约公链——以太坊,以完全去中心化的底层共识搭建了金融基础设施。此外,权益证明与工作量证明等共识机制并行,扩展通证功能,更高效和低成本实现包括复杂金融产品交易、游戏开发、资产上链、艺术品交易等传统互联网和金融的功能(HashKey Captial,2022)。这类通证类似于“加在实体资产上的面纱”,以数字化方式代表资产权益或消费主张,记录底层资产或权益转移,从而被称为证券或消费型加密资产。初始代币发行加速加密资产项目融资,推动基于区块链技术的众筹模式推广,带来加密资产二级市场及其衍生产品繁荣。加密资产流动性和认可度逐渐增强。

    功能差异发展加速加密资产实操层面沿着属性分化,支付型、效用型、证券型通证三层分类监管模式渐趋明朗。但与此同时,部分加密资产复合功能以及生命周期中,特征可转化性使得清晰分类并非易事,治理与监管难度加大。

    二、基于区块链技术的加密资产特征及对现行税制带来的影响

    技术变革对包括税收关系在内的社会契约挑战始终存在,这是生产力与生产关系矛盾的永恒体现。新技术以创造性破坏方式完成革新,在提升生产力的同时,改变原有社会生产关系,这其中涉及但不限于生产经营模式改变、利益相关者协作关系调整等,致使曾经以旧技术而设的旧规则无法与革新后的经济社会关系相匹配,也打破了基于现有法律契约关系下税收要素、税收关系的确定性,税制需要随之调整。基于民主与去中心化理念产生的加密货币以及演化形成的加密资产,将匿名性和去中心化视为“灵魂”。上述特征对现行税收制度带来以下几个方面的影响。

    (一)创造、价值确认和转移等有别于传统经济活动,难以被现行税制所覆盖

    现行税制在规范加密资产(尤其是加密货币)价值产生、确定、转移等税收义务时遇到挑战。问题集中在定价、隐匿性、特殊的价值创造活动等方面。因投机因素,加密资产买卖价格往往在短期内呈现出高波动性,价格追踪、准确记录以及以此为基础确认税收义务存在困难。另外,以空投、挖矿等算法机制形成的加密资产,因服务和对价缺少关联而有别于传统交易模式,难以纳入现行流转税征税范畴。软分叉、硬分叉等特殊的价值创造方式以及工作量证明、权益证明等差异化共识机制折射出不同的权责义务关系,让加密资产的归类、税收义务认定纷繁复杂。各国现行税制无法完全应用于加密资产。

    (二)税源的追溯存在较大困难

    技术上讲,底层区块链技术所赋予加密资产点对点跨境价值传输,以及基于密码技术实现的匿名化,让跟踪定位纳税人和与线下真实身份比对更为困难。另外,加密资产尤其是加密货币在底层基础设施建设过程中,完全体现去中心化理念,并不在时下政府监管范围之内,这给税源追溯造成技术层面的困扰与障碍。更为关键的是,基于互联网无形的数据传输,没有国境和边界之分,这种税源流动性的大大增强所带来的影响是全球性的。因此,解决加密资产税收征管难题显然不是一个国家或地区所能及。

    (三)挑战传统税收体系的法律基础与治理框架

    作为正式契约的一种形式,税收制度实质上是一套规范国家与市场之间社会产品再分配关系的规则体系。税制落实,包括应税行为产生、应税收入确定以及由此涉及和体现的各利益相关者的经济关系,最终都需要法律和治理框架作支撑,特别是物权法的确认。

    作为一种智能契约,加密资产颠覆传统的价值产生、转移、确权过程。通过区块链技术,价值转移以分布式账户中所有节点的确认实现,无须依赖传统法律框架与现行金融、会计等中介系统确定权责义务关系,是一个自洽过程,那么,相应的应税收入、增值确认也非现有税收体系自动覆盖。例如,依据现行税法,部分税收义务确认需要以所有权转移为前提。此时,持有人有效签名是关键。但上述结论并不适用于加密资产。在加密资产转移过程中,有效签名只是证明私钥持有人发起交易,即允许分布式记账体系发起一个反映所有权变化的账户记录。只有当对应的私钥将公钥加密信息解码,并得到链上所有节点确认,特定加密资产与特定使用者的公钥相关联,账户升级,新的区块链形成,价值转移过程才真正完成。加密资产托管也与传统直接代客持有资产的托管概念不同(Blandin 等,2019)。而以分布式自主运营组织(DAOs)运营模式为例,基于区块链技术、以加密资产为融资媒介而实现的去中心化运营业态打破传统企业有形边界,颠覆现有法人实体、纳税主体等基本概念。这意味着加密资产及延伸发展的业态无法依循现行法律框架界定其权责义务关系,对应的个人与企业的收入实现与税收义务确认出现困难。

    (四)带来新的公平问题

    阿吉翁等研究证明,创新会导致社会顶层收入不平等加剧,这样的结论在数字经济时代尤为适用。区块链技术应用于加密资产,带来了交易成本降低和创新租金。随着加密资产逐渐被社会认可,并进一步与传统资本市场交融,创新租金变现,使得加密资产发明者、市场前期进入者跨越收入阶段,甚至进入顶层收入阶层。另外,新技术对旧技术的替代也将摧毁原有创新者租金。区块链支撑的加密资产正是以去中心化方式,推动“个人数据价值”以技术手段转化与变现,并延伸出“微经济”、自我雇佣等新经济模式,打破传统中介和中心机构的连接与背书。可以预期,未来“免费使用私人数据”的中心化平台经济将面临巨大挑战,社会财富分配格局或将因此而重新调整。

    此外,新模式下,相关利益主体形成的权责关系无法完全沿用现行税制在内的法律框架进行约束与规范。部分新资产形式也未全部纳入课税范围。新经济与传统经济、新旧资产之间税负不公问题随之产生。因此,如何通过税收手段抚平与纠正社会财富重新分配造成的不平衡鸿沟问题,从而一方面鼓励创新,确保创新者收入财富水平趋于合理区间,另一方面推动创新收益实现社会共享,恐怕是加密资产发展带给现行税制的另一亟待解决的议题。

    (五)未来对税制的影响具有不确定性

    区块链技术及加密资产最具挑战之处在于,作为一种尚处于创新初期的新技术,我们目前无法完全预测其发展潜力以及可能对经济社会产生的颠覆性冲击与变革。理论上,基于区块链技术开发的加密资产所带来的去中心化权威不仅会带来制度层面的影响,还会产生强烈的心理冲击。依赖复杂算法实现信任的去中心化将引发异常剧烈的变革,尤其是根深蒂固的旧观念,应用区块链技术后,信任最终依赖数学家和基础设施,而不是政治家和可辨识的个体中间机构。这不仅会带来政治和技术挑战,而且对政府存在都提出质疑。未来,经验性知识体系极可能会被现代科学工具产生的精确性知识所替代。这是否意味着包括税收体制在内的现行契约规则都将面临失效与重构的风险呢?技术的发展看不到边界,唯一确定的是,这种必然性与偶然性触发的技术变革对包括税收制度在内的政府规制体系造成的冲击与影响具有极大的不确定性。

    三、应对加密资产税收风险,各国税收实践呈现共性趋势

    面对加密资产导致的新的不公平、税基侵蚀等共同风险与挑战,各国展开积极的税收实践,加强治理与合作。加密资产国际税收治理理念、政策出现一些共性趋势。

    (一)出台适配性税收规则,兼具法律可行性和技术可及性

    目前,除少数国家专门制定加密资产的监管法律外,多数税收管辖区和国际组织倾向于将加密资产纳入现行法律框架加以监管,这其中也包含对现有税收制度的适应与遵从。

    1.依循“实质重于形式”原则,尝试纳入现有税收法律框架。这种思路体现国际通行“实质重于形式”的税收原则与理念,同时也基于以下事实,即部分区块链上通证只是传统协议或契约的一种新展现形式,尽管区块链技术内嵌了价值转移机制,导致其背后底层资产本质和后续法律义务发生变化(Blandin 等,2019),但交易和事件的经济实质才是最终确认和测算税收义务的决定因素(Sixt 等,2019)。因此,沿用现有税收法律框架规范加密资产似乎合情合理。例如,2014年,美国国内收入局颁布《美国国内收入局通知第2014-21号》,规定现行税收原则适用于可兑换虚拟货币(包括加密货币)参与的各类交易。英国皇家税务与海关总署2014年发布《有关比特币和其他类似加密货币的税收处理》,明确涉及比特币及其他加密货币的经济活动产生的收入服从所得税和资本收益税的一般原则。包括丹麦、法国、德国、列支敦士登、卢森堡、泰国等在内的国家都将加密资产纳入所得税征税范畴(尽管具体细节存在差异),而把加密资产有关活动排除在增值税征税范畴之外。

    2.现行税收政策考虑了技术可及性。事实上,加密资产涉税政策往往滞后于行业发展。例如,比特币诞生于2009年,直至2014年,美国、英国、法国等国家才相继发布加密资产税收指南。目前,各国加密资产涉税政策大都集中在加密资产买卖形成的资产收益税,工作量法挖矿收入的直接税和间接税,支付型、效用型和证券型通证的间接税,初始代币和通证发行税收。部分国家尝试对硬分叉、空投等加密资产独特分配机制制定税收政策。而针对当下兴起的加密资产借贷、分布式金融、通证化资产、权益机制挖矿收入以及跨国境分布式自主运营组织等新兴资产形式、交易方式和经营模式,各国都尚未出台明确适用的税收政策。

    这种兼顾法律可行性和技术可及性的税收治理理念,一方面是政府现有监管能力无法及时跟踪并应对加密资产行业快速迭代更新以及由此带来的社会经济层面革新所致;另一方面源于只有当加密资产规模、交易接受程度与现实经济关联度发展到一定程度,监管政策才有落地实施的意义(Omri Marian,2013)。所以,适配性加密资产税收政策是各国政府在尚未完全厘清并判断加密资产未来发展方向与前景背景下,基于不打击创新,同时增加财政收入、公平税负所采取的折中方案。

    (二)趋同于分类征税的思路

    实践中,与加密资产功能分化发展相对应的三层分类监管模式正趋向共识(Blandin 等,2019)。OECD调研的43个税收管辖区中,30个国家和地区已采取三层分类监管模式,并在税收领域应用。加密资产特征决定需要应用现行哪类税收法律对其进行约束和规范。效用型通证代表未来接受商品或服务的一种权益,被归入商品和服务的预付手段规范;证券型通证为持有者提供现金或其他金融资产的合同权益证明,多被定性为金融资产,依据现行税法金融资产项加以规范。政策分歧集中在具有支付功能的加密货币(支付型通证)。除比利时、意大利、科特迪瓦、波兰等少数国家之外,多数国家和国际组织都认为加密货币并不满足法定货币具有的基本属性,不认定其为法定货币,而依据现行税法规定归入一般所得(如美国、新西兰、阿根廷、英国等)或资本收入(如芬兰)征税。

    (三)依赖第三方中介机构的税收监管体系,一定程度解决税源追踪问题

    政府跟踪、监控去中心化加密资产存在技术障碍,这给高度依赖自我评估申报的传统税收征管体系带来了极大挑战。事实上,从加密资产涉税项目看,除挖矿、分叉等独特活动外,包括加密货币交换、加密货币与法定货币交易、加密资产衍生品交易等都可通过新型中介机构(如加密钱包提供商、加密资产交易商)完成,这一点与传统金融市场行为类似(Blandin 等,2019)。这为监管机构依赖中间商为重点对象的税收监管思路提供了可行性支撑。因此,延续第三方中介机构作为加密资产涉税信息交换方或代扣代缴义务人的政策是既节约税收征管成本,也保证技术可及性的方案。2021年,为支持拜登政府《美国家庭计划》融资配套出台的《美国家庭计划税收遵从议程》,就将第三方信息报告机制覆盖加密资产交易商、保管商。2020年,韩国颁布新规要求本地交易所对所有加密货币交易收益征收20%的预提所得税。欧盟反洗钱法案(AML)将报告义务归于加密货币交换和数据钱包服务提供商。包括OECD在内的国际组织也计划或逐步引入第三方中介报告机制。

    四、加密资产税收政策全球性协调与合作:治标不能治本

    除各国的税收实践外,以OECD为代表的国际组织也提出全球化方案,尝试推动加密资产税收政策走向全球性的协调与共识。

    (一)OECD推行的加密资产全球统一报告框架是现有监管能力下的次优选择

    早在2018年,OECD就对加密资产市场兴起可能侵蚀当前全球税收透明度改革取得的成果表示担忧。2020年发布的《虚拟货币征税:税收处理概述与新出现的税收政策议题》进一步指出,加密资产在形态与功能上具有广泛异质性。缺少中心控制、匿名、定价困难、兼具金融工具和无形资产的混合特性以及快速更迭的底层技术等天然独特性使得税源隐匿性、流动性大大增强,给政策制定者构成挑战。在此背景下,税源全程跟踪、监管以及分配显然不是一个国家或地区可以实现的。另外,作为国际化的经济行为,若加密资产认定、税收处理存在较大的国别差异,不仅会造成财务报告信息混乱、数据缺乏可比性、给投资人带来困扰、不利于行业发展,更可能为价值以数字方式存在、流动、转移的加密资产提供巨大的避税空间。加密资产极可能替代传统避税地成为下一个“超级避税天堂”(Marian,2013)。上述理由为全球实施统一的加密资产税收政策提供了理论支撑。

    为打击税基侵蚀和利润转移(BEPS)行为,OECD推进的BEPS行动一直把跟踪所得税源的立足点放在金融信息提供方,相同的监管思路被套用至加密资产。2022年3月,OECD在《加密资产报告框架》(CARF)的征求意见稿中强调加密资产中介机构作为报告方,需承担类似于传统金融机构的披露义务,试图将加密资产纳入现行全球统一的税收监管框架。那么,这一方案是否可行?

    事实上,现行金融信息交换与报告体系已累积了较丰富的税源管理经验。以此为基础扩展形成加密资产全球统一信息交换与报告框架,其有效性的关键是技术可及性。传统监管模式依赖“以中心化账本存储大量数据的中介机构”,并基于“中介金融机构全面掌握交易和资金流动信息”的假设。这一前提是否适用加密资产中间商恐怕是第三方报告机制提高税收遵从度的核心。现实中,尽管加密资产中介机构业务(包括加密资产钱包、交易商等)涉及加密资产二级市场、衍生品市场、加密货币之间以及与法定货币、商品交易等,但无法囊括全部加密资产的所有活动。对那些不依赖于中间商,仅存在于链上的加密资产,尤其是加密货币,以及链上点对点交易行为等,中间商和政府现有监管手段仍然无法企及,追踪、确权与征税自然难以实现。因此,推行针对新型中间商的信息报告和交换机制,实属基于现行监管能力的妥协方案。

    (二)加密资产统一治理理念与监管框架的缺乏是征税问题难以解决的根本

    涉税信息交换和共享只是加强加密资产税收治理的一个前置条件。实践中,国际统一的税收治理理念与监管框架的缺失依旧是加密资产税收遵从风险高发的“温床”。

    全球化的经济需要全球化的治理、全球化的对话以及全球化的解决方案。国际经济由浅度融合的有限度全球化延伸至深度融合阶段,从有形商品的跨境流动演进至互联网时代可复制数据与信息的传输与交易,并因加密资产的兴起步入了价值传输阶段。包含信息与价值的数据流动打破国境边界概念,具有典型的全球性特征,推动全球化在虚拟网络层面深度融合。相应地,只有一个突破国别界限、在世界范围内更深度合作的税收治理体系和监管框架才能与之匹配适应,以应对和解决虚拟化加密资产带来的税源流动性增强、价值无边界传输以及对经济社会运行模式的革命性变革。

    但从目前各国税收实践看,由于数字经济发展水平、金融市场成熟度、经济韧性以及社会文化差异等因素,要形成加密资产国际共识性税收政策与共同监管框架,并最终转化为各国国内法落地实施,还存在较大分歧与现实障碍。

    1.缺乏达成全球一致性税收共识的治理前提与法律基础。各国监管立场和态度达成基本共识是构建加密资产全球统一税收监管体系的基础。但现实中,各国在加密资产治理理念上并未达成一致。如加密资产创始国美国,传统金融中心英国、新加坡等对加密资产采取包容态度,尝试在维护金融稳定、打击非法交易和鼓励金融创新之间获得平衡。玻利维亚、伊拉克、摩洛哥、尼泊尔、俄罗斯、沙特阿拉伯、孟加拉国、伊朗和巴基斯坦等国全面禁止加密资产的买卖和支付用途。治理理念存在较大差异使得当前全球加密资产真正形成能够落地实施的统一税制缺乏一个先验性前提。

    即使将加密资产纳入政府监管范畴,并以现行税法规范,各税收管辖区也因法律传统、惯例等差别造成具体税收政策措施,如类别解释、具体归类、税收处理上的不一致。以加密货币为例,美国联邦层面将加密货币视为“财产”纳入所得税征税范畴。美国国内收入局2014年颁布的《虚拟货币指南》规定,加密货币与商品、服务交易以及挖矿所得等应该按照交易当时市价计入一般收入或资本收益征税。阿根廷、哥伦比亚、日本、南非、英国等国将挖矿所得的加密货币纳入所得税应税收入。克罗地亚、捷克、法国、波兰等在处置加密货币时才课税。部分国家如瑞士、新加坡以加密资产的用途作为征税标准。可见,各国加密资产税收实践活动纷繁复杂,莫衷一是。如何弥合由于各国底层法律基础不同带来的加密资产税收义务的界定差异将是税制统一面临的一大挑战。

    2.现行三层分类管理的税收治理框架无法与加密资产完全匹配。实践中,尽管基于实质大于形式原则对加密资产进行分类管理大大降低了加密资产认定、确认和课税难度,一定程度上消除了税收不确定性,但简单三层分类监管模式并不能完全涵盖加密资产所有类型,其间既存在交叉也有遗漏。加密资产自身的复杂性、多样化使得一些加密资产无法对应归类,部分复合功能定性模糊。即使是同一通证,生命周期中不同时期也可能发生“经济实质”的转变,导致会计和税务义务发生调整。此外,区块链技术延伸发展的新业态模式尚未得到深入的研究与关注,税收政策难以覆盖这些领域,这都增加了统一管理与协调的难度(Blandin 等,2019)。

    3.加密资产课税涉及的不仅仅是单纯的税收问题。目前,多国政府以及国际社会尝试将加密资产纳入包括现行税收体系在内的治理体系与框架中,更多是从技术层面解决技术创新带来的制度冲击,并未触及这一问题的本源。实际上,随着私人数据权利意识觉醒、大型跨国数字企业成为国际社会博弈主体等,全球社会经济力量以及治理格局发生变化,社会治理权力(包括货币发行权、征税权)的分享与争夺以及治理格局的失衡和再平衡,才是政府面对挑战的核心与关键。所以,政府只有对社会治理权力分配机制有一个明确的思路与做法,才能奠定后续解决法律、税收等具体治理工具与机制框架的基础。例如,在加密资产发展早期,政府可通过法律禁止加密资产使用,或通过中央银行赎买方式收归政府所有,或雇佣一定规模计算力量挖矿,将比特币最终剔除流通。这事实上就是从社会治理本源上解决加密资产管理及后续涉及的法律、税收问题。当然,这一极具“理想化”的方案,其落地实施的可行性值得推敲,更为关键的是,快速更迭的创新会推动产生新的价值创造模式、新的交易形态,对包括税收规则在内的规制挑战以及带来的不确定性将是常态化的,而这或许已经超越了税制设计所能及的范围。


    (本文为节选,原文刊发于《税务研究》2022年第9期。冯静.加密资产国际税收治理:缘起、现状与展望[J].税务研究,2022(9):119-126.)

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